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  • 拯救水資源危機


    17 四月 2017 時報出版

     

    水是全民的

    雖然以色列有充滿活力的自由市場,但以色列人相信,由大眾擁有並由政府管理水資源,能為所有人帶來最好的結果。從一九三○年代開始,以及在一九五九年編纂、具有前瞻性的以色列水利法(Israel Water Law)明白規定,所有在以色列發現的水,都是全民的共同財產。此法讓以色列政府可以為社會最大需求做整體規劃,並把所有水源列入考慮。

    以色列人願意由政府控管水資源,所以不同經濟與政治立場的人,對於用水的混亂自由市場感到不解。希伯來大學教授,也曾在美國史丹佛大學做先進研究的吉佛茲曼說:「以色列是根據最高、最佳用途,為水資源做規劃。但在美國,水對所有人開放,導致什麼結果呢?舉個例子,加州與亞利桑納州的城市水資源根本不充足,但在同時間,很大量的水卻用在農業,生產的是一些可以在其他地方種植的農作物。當下游的洛杉磯與其他城市限制用水時,卻用大量的水灌溉農田,實在不合理。在以色列,水是全民的,所以我們會判斷,為了最大的利益要如何讓水資源做到最佳利用。」

    即使以色列是非常重視自由市場機制的國家,但以色列的治水哲學卻顯示中央規劃的重要。以色列水務局前局長夏奈教授說:「我們管理水的整個周期,從取出來的第一滴水,到最後的用途都如此。」以色列水務局是獨立的政府機關,負責協調與主管要從哪裡生產多少水,以及水要以多少價格配給誰用。「水資源完全由中央管理,每個抽水機與鑽孔、每個地點,都要申請許可。規劃與配置每一滴水,一直是我們成功的關鍵。」

    便宜的水才貴

    消費者一直認為,價格越便宜就越滿意。一般來說,這是對的。為商品或服務付的錢,反應真實的成本與附加的獲利,買賣雙方都能得到好處。但在國際上,水卻是這個基本經濟原則的例外。全世界每個國家,補貼水費是基本的作業標準,所以沒有人為自己所用的水,尤其是種他們自己吃的食物所需要的水,付過真實的費用。但在以色列,他們付的是涵蓋全部成本的費用,政府沒有補貼一毛錢。

    以色列水務局資深官員、也是經濟學家費德南德斯(Gilad Fernandes)表示:「水的真實成本包括水源開發,為了輸送水必須興建的基礎建設,為了安全飲用要做的測試與處理,為了隨時有水必須抽到每個人家裡,為了不傷害河川與蓄水層必須做的汙水移除與處理。」雖然有幾個國家也用真實成本訂定水價,但大多數國家最常見的做法是,消費者只付把水抽到家裡的成本多一點點,甚至有的地方是每個月付固定費用。

    以真實成本設定水與汙水的價格,最重要的理由是要發揮市場力量。真實訂價會鼓勵消費者使用所有需要的水之後,就不再多用一滴。以色列的經驗顯示,真實訂價是保存水資源最有效的工具。

    基於市場運作的力量,和其他地方一樣是水源最大使用族群的農民,就會考慮種植作物的真實成本,而決定要種哪些農作物。為了避免不必要的費用與浪費,也會讓農民使用最佳省水技術。因應用水人的成本變化,以色列也發展省水的市場,更多企業家把資金與想法投資在發明更能降低用水量的方法。因此出現了省水與科技創新的良性循環,如果每個地方的水都以真實成本訂價,這個良性循環將會成長更大。

    消費者都知道瓶裝水很貴,為淡水訂全額的價格,聽起來也許是很大的負擔,也讓消費者有理由擔心,家庭用水是否要付一樣的錢。但在現實狀況,全額的水價比大多數人想的便宜很多。即使價格很低,真實訂價對水的消耗量,也會帶來深刻且長久的效果。

    以色列過去也長期補貼水費,直到最近幾年為了支持全額訂價就取消了。但是對大部分家庭來說,一加侖的費用不到一分錢,或者一次淋浴也不到二十五美分。對用水量很大的家庭來說,每加侖的價格是一‧五分錢,也就是說,這個價格機制讓用水量少的人,可以維持較低的價格。儘管水價這麼低,但透過取消補助,以色列的用水量下降了近兩成。因為調整水價,以色列改變了自己對水的需求。

    以色列官員說明水的訂價制度時,通常以陽光做比較,把陽光看成免費、取之不盡的東西是很適當的。但對水做全額訂價之後,可以幫水從一種可以無限使用的免費商品,變成有限使用的商品。

    凝聚國家意識

    以色列的小沒有很多好處,但在水資源管理上,小卻成為一種祝福。以色列的水一直是由梅克若把水送到需要的地方。梅克若從以色列還沒建國之前,就是國家的水利事業單位。中國與以色列合資的和記水利公司領導人之一、支持商業競爭的沃夫曼說:「競爭可以降低成本,若同時有多個水利事業單位,只會讓程序重複,不是降低服務就是提高成本。但梅克若卻可以基於大眾的利益,在每個地方運作。」

    以色列的水有多種來源,但沒有人可以得到水質更好或更多水量的優惠待遇。只要你準備足夠的錢,要多少水都沒問題。補助窮人房租、食物與醫療費用的同一個社福部門,也會協助窮人付水費,但總是有人要為每一滴水付錢。

    另外,不管住在哪裡,所有的消費者都付一樣的水費。如果你住的地方很靠近水井,短短距離就可以把水抽到你家,或是住在需要昂貴的費用才能把水送到你家的山上,價格都是一樣。雖然這種全國綜合價格意味著,不是每個人都為自己用的水付實際價格,但因為每個人付一樣的價格,所以每個人在保存與創新上,也有共同與統一的賭注。

    水也用另一個方式團結這個國家:這是以色列人驕傲之處,他們的國家克服所有阻礙,才能讓他們擁有這個地區最先進的水利系統,一套與全世界最有錢國家相當的基礎建設,而且這些國家大部分都處在水源豐沛之處。

    為梅克若管理最大水利設施之一的主管胥梅亞(Yossi Shmaya),道出很多人的心聲:「我對我們在水資源上的成就感到非常驕傲,在水利領域工作的人都會這樣說。這不只是工作,而是全國的使命。不只和我們的鄰國比較,也可以和全世界比較,沒有一個國家做到我們已經做到的事。」

    或者就像之前在水處理領域創業、現在是政府資深官員的尤格夫(Ori Yogev)所說的:「我們征服水的問題,就像贏了第二次獨立戰爭一樣。」
    世界上有很多國家,水是紛爭的來源,但以色列已經找出把用水當成團結國家的方法。

    監理人員都不是政治人物

    有關水的決策在政治上也很成熟。政治人物的日常活動,就是在社會中決定誰可以得到什麼。理論上,如果政治人物對某一項資源配置不當,他們就會被選民踢出去,然後由新選出來的官員解決問題。但以色列把水看得非常重要,所以不讓反覆無常的政治人物有插手餘地。

    由於選舉的現實,全世界的民選官員通常不願意在水利建設上花更多經費。因為通常要過了很久以後,大家才會感受到新的水利基礎建設的好處,也許要等到民選官員任期到期之後。因此,為了昂貴的水利基礎建設而加稅或發行債券,但這項政績可能會由繼任者接收,在政治上一點也不合理。所以國家經費通常花在興建比較看得到的工程,例如公園、學校與醫院,這樣也比較能立刻提高政治人物的支持度。為水和汙水籌到的錢,甚至會被和水無關的項目挪用。

    但就像其他由市民推動的政治運動,最明顯的就是環境運動,政治人物的優先要務也會跟著大眾的意向走。不過在此之前,政治人物最可能做的事,不是對水的議題視而不見,就是支持把水配置給他的政治支持者。這些支持者可能擁有水的特殊利益。

    為了讓特殊利益團體與民選官員的朋友不會得到優待,也為了持續投資基礎建設、科技與創新,以色列決定防止政治人物參與水的決策,於是形成以水務局為中央主管機關的技術性監理架構,也拿走一大堆政府部門監督水的權力。

    每個城市與鄉鎮也和國家的監理架構一樣,有一個非政治性的當地水利事業單位。市長有權指派董事會的董事,但這些人被提名前,本身都必須具有特殊技能。地方層級的目標也完全一樣:不讓政治人物介入水的決策。

    塑造重視水的文化

    在以色列各地都看得到張貼的標語,提醒消費者要保存水資源。每個人都要省水的觀念,在學生很小的年級就開始教了,這個原則也因此變得根深柢固。一般大眾也許不喜歡限水或淋浴時流量減速,但他們都了解為什麼需要這樣做。

    以色列重視水的正面效果是,在統治者與被統治者之間建立一種夥伴關係。當定期的乾旱發生時,大眾就知道政府會要求他們做什麼事。減少用水的行為,一向會受到大家的推崇。

    全民保存水資源的持續訓練,不只是在缺水的時候才對國家的水資源有利。我們都在同一條船上的心態也釋放了大眾活力,一直在找省水和不浪費的新方法。
    水在以色列是政府關注的課題,但水的創新已經變成每個以色列人、公司或組織的重視的領域,他們在一個隨時渴望新思維的市場,非常願意創新。這種態度也強化政府與民眾之間的夥伴關係。

    一切都很重要

    看一下以色列為了乾淨、安全、隨時有水可以用的目標,做了什麼:

    ‧從蓄水層、水井、河川和加利利海抽天然水源,並加以淨化。
    ‧用脫鹽技術處理海水。
    ‧挖深井取鹹水。
    ‧研發用鹽水也能長得旺盛的種子。
    ‧把汙水處理得非常乾淨,並回收使用在農業。
    ‧收集與回收雨水。
    ‧不鼓勵公園與家庭的景觀用淡水。
    ‧用人造雨增加降雨量。
    ‧要求家庭設備(尤其是馬桶)有高度省水功能
    ‧漏水前就更換基礎建設,一出現漏水就馬上維修。
    ‧教育學童保存水資源的價值。
    ‧水的訂價要有助於使用效率。
    ‧提供省水科技財務獎勵。
    ‧實驗能降低蒸發的點子。
    ‧農業轉型,改種不必太多水的農作物。
    ‧大部分的農業都採用滴灌法。

    這分清單了不起的地方不在於它的深度與廣度,而在於它代表以色列人相信,水資源問題並沒有單一的解決方案。但很顯然,某些科技可以產生或節省更多水。即使海水淡化技術很輕易地為以色列帶來剩餘的水,但以色列的水利專業人士還是追求「一切都很重要」的態度,有意識地整合所有的水源,以及所有可以保存水資源的可能技術。

    最近當上水務局局長的塔爾說:「我們故意建立一套有剩餘而且重疊的全國供水系統,費用很高,而且需要很多領域的技術專長,這表示我們官員的心態必須要更有彈性。另方面我們也得到解救,因為我們知道以色列將有隨時可以取用的優質用水,我們的經濟與農業可以發展起來,我們可以迎接新的移民與數百萬遊客,以及不必和全世界的人一起擔心水荒問題。計畫中的每個部分都可能出狀況,比如某個海水淡化廠被移到戰爭用途,或某個蓄水層的水乾了,但沒有人的水會被切斷。」

    專款專用

    在以色列各地成立市立水利事業公司,從市政府手中拿走管理當地水資源的權力,並把權力交給地方的技術官僚單位,完全專注於水與汙水的管理。在這種新的治理架構下,收到的水費與汙水費會百分之百用在想要的用途:確保地方與全國水利系統運作優越。

    由於手上有可以預期與充裕的營收,水務局才能資助兩個主要目標。第一,維修會漏水地區的基礎建設,同時興建一套地中海脫鹽水的全國輸送系統;第二,水務局要各城市的水利公司應用更多科技與創新。

    現在已經在這兩個目標花更多經費,也達到期望的結果。藉著防止漏水,每年有數十億加侖的水,回到全國的供水系統。公用事業單位也成為各種新奇點子的高科技測試場所。當一項新科技在某個市立水利公司運作順利時,很快就會被其他的水利公司採用。經由這種方式,以色列每個城市都有機會成為水利創新的實驗室,而企業家也知道將會建立新的公私合夥關係。

    在大部分地方,公用事業單位一向不是因快速創新或科技的第一個採用者而知名,但以色列的公用事業單位已經從厭惡風險的因循守舊者,成為創新的中心。以色列的消費者也知道,他們繳的水費會被用來確保供水系統,將會持續在他們的需求之前就先作好準備。

    徵求創新

    以色列的水利部門是由中央掌控,有關訂價、配置與規劃,都掌握在一個技術性的政府主管機關手上。雖然如此,政府的政策還是鼓勵由私人來推動創新與公私合夥制度。

    過去十年水處理的產業,以色列就出現超過二百家新創公司,相當於全世界在這段期間所有水處理事業新創公司的十分之一。他們大部分是根據現有的技術再做創新,但也有很多公司有突破性的點子,是用全新的方法處理用水或汙水。就像以色列政府在一九六○與七○年代鼓勵成立基布茲公司,以色列全國都有歡迎新觀念而且不以失敗為恥辱的心態,也刺激這些公司的成立。和以前的做法一樣,這一代的新創公司也得到財務獎勵。

    為了尋找好的創新點子,並向政府申請讓創業家的點子可以順利進展,以色列也有一種特別的控股公司──育成公司。以色列政府經營的國家水利事業公司梅克若也如此,不只提供資金給點子很有展望的新創公司,還贊助資深主管數千小時,協助私人公司擁有的產品進行研發。以色列各地的市立水利公司也接受政府補助扮演類似角色,為新點子提供實際的測試場所。這些公用事業公司會免費提供內部工程師協助企業,同時被鼓勵和其他市立水利公司分享最好的點子。

    在發展以色列先進的水處理產業時,以色列的全國水利監理機構是把私人企業視為夥伴,因此能夠避免全世界其他政府或官僚體系常見的障礙。在以色列的水處理創新領域,很少出現搶地盤的事,也很少出現本位主義現象,這種心態對水領域以及其他官僚體系的新點子,都會造成很大傷害。

    只要效果最佳,以色列也會運用政府資產,但如果發現價格更低、更好的創新技術出現時,也會尋求私人公司的解決方案。儘管梅克若的海水淡化技術很先進,但以色列政府還是選擇由一個企業聯盟興建大部分的海水淡化廠,因為私人公司可以用更低的價格供水。即使如此,梅克若還是被邀請和私人承包商分享先進技術,以達到最好的結果。

    雖然水被視為政府關注的焦點,但鼓勵私人企業是很明智的產業政策。

    測量與監測

    以色列在一九五○年代中期通過一項法案,規定從水井抽出來的水如果沒有先通過水表,不能流進任何人的家裡、公司或農場。在大數據流行很久以前,像倫敦這樣的大都市放棄包月費而改根據水表收費的數十年前,以色列已經開始收集用水模式的詳細資訊,並分析這些模式以了解未來趨勢。根據這個高標準、以數據為基礎的方法,以色列的水利規劃單位很久以來就有完整的資訊,能判斷是否與何時要探勘水源、開發資源,以及興建設施,甚至在大眾知道這些行動的必要性之前就做了。

    梅克若公司的水文學家伯格(Diego Berger)博士說:「如果你要管理水資源,就必須知道消費者的消費模式。以色列非常精確知道目前用了多少水與用途。基於這樣的理解,規劃者才能做出聰明的決策。」

    除了像擴大探勘的重大決定之外,以色列的水利事業也能運用模式,以檢測可能漏水的異常狀況。只要出現可疑的使用模式,就馬上發出警訊。如果屋主或房東正在放水槽或游泳池的水,警訊也會馬上取消,因為這些水是有特殊目的的用途。如果沒有合理的解釋,維修人員就會馬上去處理。這樣做不只能幫消費者省下帳單費用,也能把漏掉的水維持在最低程度。

    以色列不只隨時追蹤用水量,對有關水質的一連串資訊,也布下密切追蹤與收集的網絡。梅克若資深主管胥梅亞說:「有了水利系統的資料,我們可以在問題形成之前就先預測。我們也知道,在一年的某段時間、某個特定溫度下,什麼才是正常的狀態。」

    胥梅亞絕口不提以色列如何管理用水的安全,但他說:「以色列不是唯一擔心惡意攻擊的國家。很多水源可能會流入有毒物質,而且不一定是恐怖分子所為。每個國家都必須有可以辨識威脅的偵測系統。每個國家也必須有能力馬上切斷被汙染的水流,並換上確認過的乾淨水源,這樣消費者就不必擔憂用水的安全。」

    其他國家也會測量與監測自己的水,但是伯格說:「讓以色列與眾不同的是,它的全面性與整合度。數據越多、提早預警的系統越多,整合供水系統的各部分資訊就越容易。」

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    圖片來源:pixabay

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